破解地方債務困局市政債+公私合作是主選項
來源:第一財經日報 作者:章文貢 時間:2014-02-27 瀏覽次數:

先摸底,后行動,全國各級政府債務情況在2013年末出爐之后,2014年將進入地方政府性債務風險的重點化解之年。

近日,全國人大財經委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻在接受采訪前瞻“兩會”經濟熱點時也表示,防范和化解政府性債務特別是地方政府性債務風險將是今年“兩會”的一大焦點。

審計署公布的全國政府性債務審計結果顯示,截至2013年6月底,全國各級政府負有償還責任的債務約20.7萬億元。其中,地方負有償還責任的債務約10.9萬億。

中共十八屆三中全會已提出“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。不久前召開的中央經濟工作會議也提出要把控制和化解地方政府性債務風險作為2014年經濟工作的重要任務。

種種跡象顯示,化解地方債務問題,市政債和公私合作模式有望成為主選項。

市政債進入制度設計階段

“基礎設施使用和受益的時間很長,如果基礎設施投資都由當代人來承擔的話,顯然這個債期是不公平的。適度融資讓這代人和下一代人來共同承擔這個成本,是一個雙贏的成果?!眹野l改委宏觀經濟研究院副院長王一鳴認為,地方政府融資具有一定的合理性。

事實上,隨著城鎮化的推進,一刀切地抑制地方政府債務擴張的政策,也難以得到堅持。問題的出路在于,使地方政府獲得受約束的市場化融資渠道。

從地方政府的角度看,開閘市政債則被寄予厚望。十八屆三中全會也指出,要建立透明規范的城市建設投融資機制,允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。

市政債由地方政府或其授權代理機構發行,發行市政債券所募集的資金主要用于城市或地方基礎設施建設。從國際經驗來看,無論是美國、日本還是南美國家,市政債在城鎮化過程中都發揮了重要作用。更為重要的是,與當前地方政府普遍依賴的融資平臺相比,市政債需要詳盡地披露信息,面臨較強的市場約束。

而將出任央行研究局首席經濟學家的馬駿也認為,要建立地方人大對地方債的約束機制,市政債需要經過地方人大的預算批準。

在馬駿看來,如果按照美國的地方政府發債的相對規模來計算,中國地方政府根據自己的財政收入以及參照美國的財政收入與地方債之間的比例來看,中國的地方政府應該有潛力能發6萬多億,去年地方債發行是3500億。

央行副行長潘功勝透露的消息顯示,市政債無論在學術界還是政策上都已經形成了一個共識。目前主要是在一些技術細節上還需充分論證。

舉例而言,一個爭論的焦點集中在發債主體上。有觀點認為,應由上級政府代替下級政府發債融資。但在潘功勝看來,可行的方式應該是誰償債,誰發債。此外,另一個需要明確的事項是,市政債的投資主體。潘功勝認為,應該鼓勵當地人投資本地的市政債。

PPP模式受青睞

而在農業銀行戰略規劃部楊偉看來,可以公私合作(PPP)化解地方政府債務風險。

所謂PPP模式(Public—Private—Partnership)是指政府與私人部門之間,為了合作建設城市基礎設施和公共服務項目,以特許權協議為基礎,彼此之間形成一種伙伴式的合作關系。這種融資形式的實質是通過給予私營部門長期的特許經營權和收益權來獲得基礎設施和公共服務項目建設的資金。

“地方政府債務的快速擴張,表明地方政府過度參與經濟活動,擠壓私人部門活動空間,不利于激發市場活力?!睏顐フJ為,通過PPP模式,激發非公有制經濟的活力,亦可減少政府財政支出壓力。

就控制和化解地方政府性債務風險,辜勝阻也建議,激發民間資本活力,推進基礎設施和公共服務的公私合作模式,有效緩解地方政府債務壓力。

“在當前創新城鎮化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務風險、積極推動企業‘走出去’的背景下,推廣使用PPP模式,不僅是一次微觀層面的操作方式升級,更是一次宏觀層面的體制機制變革?!必斦坎块L樓繼偉則如此表述PPP模式。

據接近監管層人士近日向《第一財經日報》記者表示,在去年年底結束的全國財政工作會議上專門召開了一個研討PPP模式的會議。

上周舉行的二十國集團財長和央行行長會上,樓繼偉公開表示,要改革投資模式,鼓勵私人部門進入過去主要由政府主導的基礎設施的建設和運營。

中國社科院副院長李揚的思考則顯得更為系統,他提出了解決地方債務問題的四種對策。具體來看,其一,產權對策,通過資產證券化等,實現基礎設施產權向社會資本的轉讓。其二,機構對策,成立城市基礎設施投資專業機構,封閉管理平臺資金。其三,市場對策,也即不賣資產,硬性清償。其四,推動匯率自由化,國外投資者也愿意參與市場的重整。


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