解讀投資項目核準新規
來源:《中國投資》 作者:楊海霞 時間:2014-07-21 瀏覽次數:

今年5月14日,國家發展改革委修訂頒布了《政府核準投資項目管理辦法》,進一步深化投資體制改革,規范政府對企業投資項目的核準行為,實現便利、高效服務和有效管理。

國家發展改革委固定資產投資司副司長羅國三在接受《中國投資》采訪時表示,《辦法》簡化了項目申請報告的報送內容和項目核準機關的審查內容,由項目核準機關從維護社會公共利益的角度,對企業投資項目的“外部性”條件進行審查和把關,主要包括維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等。而項目的“內部性”條件,包括市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等,均由企業自主決策。

投資準入制度深化改革

《中國投資》:能否請您介紹一下我國深化投資體制改革的歷程?目前是否已經進入了一個新的階段?

羅國三:改革開放以來,伴隨著我國經濟體制改革的推進,特別是社會主義市場經濟體制改革的不斷深入,我國的投資體制改革逐步深化。

一是1978~1987年改革的初步啟動階段。這個階段投資體制改革的基本特征是簡政放權,逐步縮小指令性計劃范圍。在此過程中,以鄉鎮企業為代表的集體經濟和民營經濟得到初步發展,同時我國逐步建立利用外資管理制度,建立了利用外資計劃管理制度和項目審批制度,進一步拓展建設資金渠道。這個階段的投資體制改革主要是淺層次、局部的變革,但對逐步形成投資主體多元化和投資來源多渠道格局,具有重要意義。

二是1988~1991年改革的轉軌摸索階段。1988年國務院頒布《關于投資管理體制的近期改革方案》,第一次比較系統地提出了投資體制近期改革的基本任務和改革措施。這一時期,市場經濟為導向的改革意識和觀念開始涌動。

三是1992~2003年改革在新時期的不懈探求階段。黨的十四大決定建立社會主義市場經濟體制,我國的經濟體制改革全面展開。這個階段,我國確立了市場化改革方向,投資體制改革打破了傳統計劃經濟體制下高度集中的投資模式,明確了使企業成為投資主體的改革方向,在很大程度上改變了政府直接管理投資的方式,初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、建設實施市場化的格局。

四是2004年以來改革進入了全面深化的新階段。2003年,黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,對深化投資體制改革做出部署。2004年7月,《國務院關于投資體制改革的決定》印發實施,按照完善社會主義市場經濟體制的要求,提出了深化投資體制改革的指導思想、目標和具體措施。至此,投資體制改革進入了全面深化改革的新階段。經過近10年努力,“市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效”的新型投資管理體制已經基本建立并在不斷健全完善,順應了經濟社會發展的需要。

黨的十八屆三中全會《決定》為深入推進投資體制改革勾畫了藍圖,明確了任務。一是《決定》明確了深化投資體制改革的主線?!稕Q定》提出:要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革,大幅減少政府對資源的直接配置。二是《決定》明確了深化投資體制改革的重點和突破口?!稕Q定》提出:深化投資體制改革,確立企業投資主體地位。企業投資項目,除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目,一律由企業依法依規自主決策,政府不再審批。三是《決定》明確了投資準入制度的改革方向?!稕Q定》提出:實行統一的市場準入制度,在制定負面清單基礎上,各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。

規范政府核準行為

《中國投資》:請您談談此次《辦法》發布的背景和重要意義是什么?

羅國三:2004年7月,《國務院關于投資體制改革的決定》頒布實施,對長期實行的投資項目審批制度進行了根本性改革,對企業投資項目不再實行審批制,區別不同情況實行核準制或者備案制。對于按照《政府核準的投資項目目錄》實行核準制的項目,只從維護社會公共利益角度核準項目申請報告。為此,按照《行政許可法》和《國務院關于投資體制改革的決定》要求,國家發展改革委于2004年9月頒布了《企業投資項目核準暫行辦法》(國家發展改革委第19號令),會同有關部門制定了一系列配套文件,建立了核準制的基本制度框架。近年來,隨著形勢變化和適應深化改革、轉變職能的要求,19號令的部分內容需要進行修改完善。一是需要準確把握核準制的本質要求,進一步落實企業投資自主權。二是需要根據改革的要求進一步簡化核準的審查內容。三是需要根據國務院頒布的《政府核準的投資項目目錄(2013年本)》關于核準范圍和權限的調整,進一步明確分工、優化流程。四是需要進一步加強信息公開。五是需要進一步加強縱橫聯動協管機制,預防監管不到位出現管理真空。

為此,根據黨的十八屆三中全會《決定》精神和《國務院投資機構改革和職能轉變方案》《國務院關于發布政府核準的投資項目目錄(2013年本)的通知》要求,今年5月14日,國家發展改革委修訂頒布了《政府核準投資項目管理辦法》,進一步深化投資體制改革,規范政府對企業投資項目的核準行為,實現便利、高效服務和有效管理。

《中國投資》:相比修訂之前,此次《辦法》主要有哪些亮點?

羅國三:《政府核準投資項目管理辦法》緊緊圍繞“深化投資體制改革,確立企業投資主體地位”的改革目標,全面貫徹“改進工作、規范自身、接受監督、提供服務”的總體要求。主要亮點體現在以下幾個方面:

為做好對項目單位申報項目的指導和服務工作,《辦法》規定,國家發展改革委編制并頒布項目申請報告通用文本、主要行業的項目申請報告示范文本,項目核準文件格式文本;項目核準機關應當遵循便民、高效原則,制定并公開《服務指南》,列明項目核準的申報材料和所需附件、受理方式、審查條件、辦理流程、辦理時限等內容。

為提高工作透明度,方便社會監督,《辦法》規定,除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的,項目核準機關應當依法將核準過程、核準結果予以公開;項目核準機關應當建立項目核準管理在線查詢、監督;對于可能會對公眾利益構成重大影響的項目,《辦法》規定,項目核準機關應制訂并嚴格遵循內部《工作規則》,明確受理申請、要件審查、委托評估、征求行業審查意見、內部會簽、限時辦結、信息公開等辦事規則,充分利用信息化手段,提高核準工作效率。同時《辦法》強化了對項目核準機關及其工作人員的責任約束,明確了超越法定職權、違反法定條件、不遵守法定期限以及不依法履行監管職責或監督不力等項目核準機關及其工作人員違反有關規定的情形,并明確了法律責任。

為強化對投資活動的縱橫聯動協同監管,《辦法》規定,項目核準機關作出核準決定時應當抄送同級行業管理、城鄉規劃、國土資源、環境保護、節能審查等相關部門和下級項目核準、初審機關?!掇k法》規定,對于未按規定取得規劃選址、用地預審、環評審批、節能審查意見的項目,各級項目核準機關不得予以核準。對于未按規定履行核準手續或者未取得項目核準文件的項目,城鄉規劃(建設)、國土資源、安全生產監管等部門不得辦理相關手續,金融機構不得發放貸款?!掇k法》規定,項目核準機關會同有關監管部門,加強對企業投資項目的稽察和監管。對違規開工建設的項目要限期整改或者責令停止建設,并追究相關責任?!掇k法》規定,項目核準機關和有關部門對項目單位在申請核準、建設實施過程中的違法違規行為納入不良信用記錄;各級發展改革部門會同有關監管部門加快完善信息系統,建立發展規劃、產業政策、技術政策、準入標準、誠信記錄等信息的橫向互通制度,及時通報對違法違規行為的查處情況,實行行政審批和市場監管的信息共享。

把企業自主權還權到位

《中國投資》:《辦法》有較大部分主要規范政府對企業投資項目的核準行為,能否請您介紹一下為什么提出這個要求?

羅國三:《辦法》進一步規范了審批行為。為更加醒目地體現對政府核準行為的約束,將《辦法》的標題由“企業投資項目核準辦法”,修改為“政府核準投資項目管理辦法”。從具體內容來看,一是按照國務院發布的《核準目錄(2013年本)》,明確了各級項目核準機關的分工;二是突出強調項目核準機關僅對項目的“外部性條件”進行審查,進一步細化了審查的具體內容,并明確規定項目核準機關不得干預企業的投資自主權,不得擅自增加或減少核準審查條件,不得拖延辦理時限;三是要求項目核準機關強化自我約束,制定并嚴格遵守內部《工作規則》,明確各項環節和辦事規則(包括受理申請、要件審查、委托評估、征求行業審查意見、內部會簽、限時辦結、信息公開等),并要求充分利用信息化手段,提高核準工作效率;四是進一步明確相關法律責任,對項目核準機關及其工作人員違反有關規定的情形進行了細化,明確了超越法定職權、違反法定條件、不遵守法定期限以及不依法履行監管職責或監管不力等情形。

《中國投資》:在對企業的要求方面,《辦法》提出,要對企業投資項目的“外部性”條件進行審查和把關,這有什么具體考慮?

羅國三:實行核準制,是在落實企業投資自主權的基礎上,由項目核準機關從維護社會公共利益的角度,對企業投資項目的“外部性”條件進行審查和把關,主要包括維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等。而項目的“內部性”條件,包括市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等,均應當由企業自主決策。

根據上述要求,《辦法》在第4條細化了項目核準機關“外部性條件”審查的具體內容,明確企業投資主權的主要內容以及項目核準機關不得干預企業投資主權的要求。同時,《辦法》第10條、第23條分別簡化了項目申請報告的報送內容和項目核準機關的審查內容,審查項目的“外部性”條件,了解項目的“內部性”條件,將企業投資自主權“還權到位”。


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